BUILDING LOCAL STATES怎么样

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很久以前在讨论央地关系的时候,wsy448和dahuang就提到过,我们总是把眼光局限在中央和省的关系,所以94分税被看成一个大分水岭,但是实际上造成90年代后期基层乱象的很可能不是中央-省这一层的直接问题,而在于省-市-县-乡这些更为基层的财税制度.我随便在期刊网上找了一下,中文文献里面讲这个的也挺多,但是大多数是政策建议型的,集中在乡级财政问题对农村负担的作用这个问题上,而系统分析的著作一时还没筛选到.反而Remick这本《building local state》却是我读过的最系统的书了： Building Local States: China during the Republican and Post-Mao Eras. By ELIZABETH J. REMICK. [Cambridge, MA and London: Harvard University Asia Center, 2004. 318 pp. $49.50. ISBN 0-674-01398-0.] http://www.amazon.com/Building-Local-States-Republican-Monographs/dp/0674013980 因为orals里面有“中国现代政治经济学”这个领域,所以抓回了这本书重看.说实话以前上课的时候很多书是草草看过去的,而且4年前的自己和现在的自己在阅读兴趣点上有变化了,所以再看一遍收获还是很大的. 王绍光老先生曾经给过一个观察中国改革史的框架,分为三个角度：de-centralization, de-regulation, de-monolization.第一个是指中央政府向地方政府（以及中央政府内部的部门）放权,第二个是指中央和地方各级政府向其所属的国有、集体企业放权,第三个是指政府为非国有非集体的经济行为（外资,私营）让出空间,不再垄断经济活动.我很喜欢这个分类方法,清晰而有逻辑.Remick这本书就是在讲第一个维度里面的细节过程. 当然,Remick本人会说她这本书根本不是什么改革财税制度史,因为书的前一半在讲民国“黄金十年”（1927-37）的地方政府财税制度,而且书还是有个“理论框架”的,那就是“local state”到底是个啥东西.全书整整齐齐的分了6章,一头一尾是总起和总结,2、3章分别讲民国黄金十年的河北省、广东省下面的县乡财政制度,4、5章分别讲改革开放年代（80-92）的天津（因为她所研究的静海县和蓟县在73年划归天津了）和广东的县乡财政制度. 不过在我看来,她这个理论框架以及跨时对比实在无趣,没对比出什么洞见来.我最在意的还是4、5章那些具体的实证资料.当然,p133开始的1937-80财税变革简要回顾,也很不错. 我先总结一个上下级政府财税分割的模式列表： A 上级政府统收统支,下级就是个过手的,没有财务自主权,也没有增收主动性； B “底薪+超额比例提成”,首先给下级定一个收入额度,额度之内,允许你保留一个底薪可以自己支配,其他全上交；超过了这个收入额度的,你自己可以留一个比例.底薪、额度、比例,这三个指标,都需要上下级谈判确定.这个稍微给下级一点点增收主动性和自主权； C 总额分成,不管你收入多少,上级固定拿走一个总量的比例,留给你一个总量的比例.这个比例也需要协商.自主权和主动性又高些； D “两边挂”,这是广东的叫法,其实就是分级比例分成,定几个收入区间,第一个区间走一个分成比例,第二个区间按另一个比例,第三个区间按第三个比例.一般来说越往上地方留成比例越高.地方主动性更高； E 按年增长的定额包干.这是主动性相当大的一种,就是“交够上级的,剩下全是自己的”.上交的定额,商量好每年按一个比例增长. F 按年不增长的定额包干.这个更夸张,上交的定额可以连着n年不变.剩下全是自己的. （以上A-F,下级增收主动性越来越强.） G 按收入项目先划分收入归属,比如划出一些税种是下级的,另一些是上级的,还有一些是分享的（分享的部分再按照A-F的任一规矩来分）.支出也一样,可以先划定哪些支出由上级出,哪些支出由下级出. H 上级临时在规矩之外强征.呵呵,80年代末中央缺钱的时候,挺普遍的,那时候中央是叫花子,说强征也不好,就是恬着脸和省里去要钱,美其名曰借,其实也不还.然后省再往下摊派,向县计划外强征. I 下级的预算外收入,自己的小金库,或明或暗,反正是不和上级进行任何分享的部分. 我感兴趣的是建国后的变迁过程,根据Remick的资料,先简单写一个新中国财税制度变化的大框架： 50：收支大权中央全集中（模式A）； 51-58：央省分利（不确定是B还是C,不过总之地方所得和主动性还是很差,就是说留成的量很小很小）（p140-1）； 59-66：由大跃进开始的大规模财税去中心化,税制简化了,地方自主权增加,地方的预算外收入也出现并增加.地方甚至有了自己调整税率和增加税种的权力.（此期间许多央企下放地方成了地方国企.）而且因为经济国有化、集体化,个体经济消失,收税的对象数量变少了,收税任务简单了,所以税务局在地方上取消了,合并到财政局了.（税务是管收钱的,财政是管花钱的——大略如此.事实上不一定,比如80年代收农业税是财政局负责收.）地方财政局收钱,然后按规矩往上交一些.（没有国税局地税局之分,所以中央政府除了关税和央企利税之外,无法直接从基层拿税.此局面一直持续到94年.）此期间计划也乱的一塌糊涂,有些年甚至没有计划（63-65）,经济情况大起大落（参见我以前写的工业统计系列,尤其是这篇 http://beeplin.blog.163.com/blog/static/172544160201112754342467/）,所以中央也根本没法去下达年度财政配额任务,所以干脆总额分成了,收到多少算多少.（模式B）（p142） 67-68：天下大乱.68号称要回到50年的大集中,之后又说要回到51-58的模式,但实际上,基层财税系统全都砸烂了,这两年基本上啥都没正经干（不太能想象这时候是怎么维持政府收支运转的.）（p143） 69-70：乱劲儿终于过去了,恢复了乱之前的状态,地方自主权更多了,比如省级政府的支出自主权更大了,可以自由决定省以下怎么分配了,并且留成比例大于上交中央比例了,等等.（模式B,p143) 71-73：更夸张,省政府搞包干了,（lump-sum)（模式E/F）.73年税制进一步简化.（这就是我曾经在国计学版上说过的,文革中间有一段竟然要放弃中央计划,把计划的重心放到省级.结果是乱七八糟,没搞成.naughton也讲过这事儿：barry naughton, Growing out of the plan, p47） 74-75：在此基础上,收支脱钩,落后省份可以获得中央补贴（模式E/F） 76-80：71-75年的财税大包干政策彻底失败,回到之前的模式B.（不够折腾的） 77：江苏开始试验模式B基础上的四年一定模式,就是不和中央每年重新协商比例了,比例一定就是四年不变,同时省里在支出上进一步扩大自主权. 80-82：中央对各省的分成政策开始分化,一共有五种模式,其中广东福建最激进,包干模式（F）,京津沪最保守,还是模式B,而且是模式B的保守版本. 83-93：其他省的领导不干了,纷纷要求之下,除了广东福建维持包干,其他省区都进化到G模式,其中分享税的分配方式走77年江苏模式,B模式基础上五年定一次比例.在此其间还发生了不少别的事,比如78年以后,地方上的税务局（主要是县级）渐渐重新从财政局里面独立出来了（59年以后合并的,20年以后又分出来了.）原因是税制重新变复杂了,税收任务繁重了.农业方面,公社解体了,征税对象变成了无数小农,虽然农业税率很低,（80年代前期的扶农政策.）但是工作量还是增加了.（btw 85年停止强制征粮了,改成国家收购.）这还不算,因为84年税制重新变复杂（工商税又分成了好几种）,加上85年利改税,很多国企的征收名目也变成税了,更何况还多了好多乱七八糟的乡镇企业和个体企业.所以地方上只好再重建独立的税务局.88年,在中央层面也类似,从财政部里面独立出了税务总局.这个期间也是中国从中央到地方都发现财务税收人才奇缺的时代,各地纷纷办财会学校,培养人才.在这期间,不仅预算内分配上省级在扩大比例,省级的预算外收入也迅速增加.（I）所以中央穷的不行了,87年以后频频直接向地方富户“借钱”（H） 94-现在：老朱搞分税制.核心变化：全国规矩同意,全都走G模式,哪些税种归中央,哪些归地方,哪些共享,一概统一.共享税只保留三种（增值税,资源税,股市交易税）,具体怎么共享比例,全国也统一（3：1?）.同时税务系统分为国税地税.分税大家都熟悉了,就不多说了. 分税制确立的过程也有挺多八卦,当然这和remick的书无关了.项怀诚写过一篇文章,讲老朱和地方大员拉锯、吵架、啃硬骨头,讲为啥以93为基数,还讲了增值税的那个很玄妙的年度返还公式,很有趣,算是中央在钓鱼吧,哈哈.见http://www.sdds.gov.cn/art/2010/4/13/art_5816_410244.html.更详细的版本：http://finance.ifeng.com/news/history/jjsh/200808/0806_4467_698538.shtml 关于94分税的详细情况,可见 http://news.hexun.com/2008/1994fszgg/index.html 总之,从中央-省这个层面看,建国60多年,基本的趋势是：50-75毛时代,地方慢慢变强（从模式A到B到E/F）,其中经历了67-68年的混乱,算是过程里面的波动.76回到模式B,然后76-93,粗略的看作邓时代,又是一个地方从B模式开始慢慢变强的过程,而且80年之后,不同省区的政策开始分化,广东福建享受了最自由的E/F政策,其他省份依然是B或者G+B的政策.94年是个大转折,地方上升的趋势停止了,中央开始倒转,而且全国政策又重新统一.直到今天. 这里面值得注意的是,从50-75,典型的毛时代,央地财税关系却远远不像人们想象的那样,是个“计划经济”“中央集中”的时代.从来没有过绝对的集中.50-58-71-75,几个台阶,越来越倾向于地方自主,最后停止在极端的省区包干上,当然,这个极端的实验失败了. 至于怎么评价这些过程,尤其是怎么评价94分税,口水已经够多了,我就不添乱了. 这篇主要总结了央-省层面的变化.省以下层面的变化,另写一篇吧.